本文梳理了目前我国矿山生态修复发展现状，从法规制度、监管机制、资金投入和技术应用等方面分析了面临的困难，并从完善法规制度体系、健全监管机制、拓展资金多元投入渠道、加强技术创新及应用等方面提出了解决路径建议，以期为我国新时代矿山生态修复提供参考。

我国矿山生态修复面临的主要困境

我国自20世纪开始开展矿山生态修复，并在理论研究和政策实践中借鉴了澳大利亚、美国、加拿大等世界矿业大国的经验。多年来，我国在法规制度建设、监管机制、投资激励、技术应用等方面进行了积极探索和实践，但同时也存在一些亟待解决的问题。

矿山生态修复法规制度体系尚不完善。目前，矿山生态修复领域适用的法律主要有《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》，适用的法规有《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》（2019年修正）。全国首个矿山生态修复的省级地方性法规是《江西省矿山生态修复与利用条例》。此外，原国土资源部于2009年出台的《矿山地质环境保护规定》，从地质灾害、含水层破坏、地形地貌景观破坏及治理恢复角度作出相应规定。原国土资源部于2016年发布的《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》，要求将土地复垦方案与矿山地质环境保护方案合并编报，这体现了系统修复、综合治理的思路。自然资源部于2019年发布的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，则完善了矿山生态修复约束激励并举机制。

矿山生态修复的内涵与外延不断扩大，但现有的法规制度仍局限在以往单一层次的业务逻辑架构中，尚无法支撑或指导构建完善的矿山生态修复制度体系。

矿山生态修复监管机制仍不健全。《矿山地质环境保护规定》要求，县级以上自然资源主管部门应当建立本行政区域内的矿山地质环境监测工作体系，健全监测网络，对矿山地质环境进行动态监测，指导、监督采矿权人开展矿山地质环境监测。而《土地复垦条例实施办法》则要求，县级以上自然资源主管部门应当建立土地复垦信息管理系统，利用国土资源综合监管平台，对土地复垦情况进行动态监测。然而，目前相关监管机制仍未有效运行。

当前，矿山生态修复仍属于多部门监管。其中，矿区土地复垦和地质环境保护方案评审备案以及土地复垦验收等由自然资源部门负责；水土污染等问题由生态环境部门监管；矿区植被恢复后期监管由林业部门负责。目前，我国仍没有一个专门的部门来统筹监管矿山生态修复问题，致使矿山生态修复效果常不尽如人意。

矿山生态修复资金投入十分有限。对于历史遗留且难以认定责任人的矿山，其生态修复资金多依赖政府投入。但政府配套资金有限，不可避免地会导致一些矿山生态修复项目删繁就简，使得修复后的土地及其他资源利用率较低，造成财政资金和土地资源的双重浪费。2019年，自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，提出了鼓励矿山土地综合修复利用、盘活矿山存量用地等激励政策，但由于各矿山所处的自然和经济环境不同，其激励政策所发挥的引导社会资金的效果仍较为有限。

对于生产型矿山，目前矿山地质环境恢复治理基金制度已取代了保证金制度。2019年修订后的《土地复垦条例实施办法》将土地复垦费用纳入了矿山地质环境治理基金统筹管理，提出基金归企业自主使用。但当企业不履行义务或因经营不善等原因宣告破产时，该项基金就被冻结，因而无法用于矿山生态修复，从而被迫形成生态欠账。

矿山生态修复新技术推广应用较为欠缺。一方面，目前的矿山生态修复涉及领域广，监管难度大，监管技术的应用仍不广泛，普遍重末端治理，轻过程管控，这导致后期治理和监管难度加大，最终影响矿生态修复效果和质量。另一方面，传统的矿山生态修复技术集中于工程措施，如边坡固定、边坡修筑、地面平整等土地修复与工程治理技术。但这些大多是传统高能耗、扰动性强的物理性技术措施，多数以修复单一要素的形态为主，各要素之间有效协调性不足，修复后生态功能完善的目标难以实现。随着我国生态文明建设的持续深入，生物性、化学性的矿山生态修复技术包括尾矿回收利用、微生物肥用作土壤改良剂、尾矿堆积场覆土造田等已在研究，但其推广应用仍较为有限。

矿山生态修复发展的对策建议

针对目前面临的困境，笔者认为，我国矿山生态修复应把握“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，把加强节约资源和源头保护放在首位，尊重自然生态系统演替规律，将生态修复与绿色矿山建设、地质灾害防治与地质环境治理有机组合，边开采、边治理、边修复、边绿化，“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿”；同时，结合基于自然的解决方案等理念方法，系统修复，综合治理。

健全矿山生态修复法规制度体系。笔者建议，一是加快修订《矿产资源法》，并推动《矿产资源法实施条例》的制定和出台，将矿山生态修复的内涵和要求以法条的形式明确下来；二是统筹完善《矿山地质环境保护规定》与《土地复垦条例实施办法》中有关地质环境恢复治理基金、土地复垦费用管理等规定；三是鼓励各省根据不同地区矿山生态修复的自然和社会经济约束条件，建立符合当地特点的省级矿山生态环境修复法规制度。对于历史遗留矿山，应制定激励政策，丰富投入主体，探索形成除政府外的多元参与机制；对于生产建设矿山，则应建立责任约束下的全过程管理机制，从方案编报、地质环境恢复基金监管、后期管护、责任追究等全周期做好制度设计，确保矿山企业责任履行到位。

探索设立矿山生态修复专门管理机构。目前，自然资源主管部门和生态环境主管部门在矿山生态修复领域的职责边界仍不够明晰。为此，笔者建议，探索成立矿山生态修复专门管理机构，统筹协调矿产资源开发、矿区土地复垦、地质灾害防治、水土环境污染等工作，并由单纯的矿区恢复治理向山水林田湖草沙生命共同体的系统修复转变，由侧重地表形态恢复向推动矿区生态功能完善转变。同时，构建动态化管理制度，不断加大过程管理与监管力度，从源头把控生产建设活动带来的物理性扰动及破坏损毁，以保证矿山生态修复效果和质量。

探索完善矿山生态修复多元化市场投入机制。我国矿山生态修复涉及面广、任务重大，且历史欠账较多，需要全社会广泛参与。2021年，国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出了“保护优先、系统修复、政府主导、市场运作、目标导向、改革创新、协同推进”的运作机制。因此，笔者建议，可在国家政策激励下，以矿区土地节约集约利用和耕地保护为目标，引导形成有效的矿山生态修复多元化投融资机制，发挥资金整合优势。

加大矿山生态修复技术创新力度。矿山生态修复属于技术密集型行业领域，对新技术、新材料、新装备、新工艺、新方法、新标准等需求强烈。因此，笔者建议：一是针对全生命周期监管难题，综合运用三维地理信息系统、“互联网+”等技术，建立矿山真三维场景，并以大数据智能化统计分析和立体三维数据应用为技术支撑，实现修复过程的实时监管；二是借鉴基于自然的解决方案理念，在矿山生态修复实践中加强生物、化学等修复技术（如生态护坡、土壤生物改良、植被物种选配及种植等）的研发及推广应用，以实现矿山生态修复的现代化治理和高质量发展；三是推动成熟关键技术转化为标准，如将生态本底调查、监测评估等的普适性实用技术标准化，以技术标准指导具体实践，助力矿山生态修复绿色低碳高质量发展。